[Expert committees in German public health policymaking during the SARS-CoV-2 pandemic: a document analysis]

Z Evid Fortbild Qual Gesundhwes. 2021 Oct;165:1-12. doi: 10.1016/j.zefq.2021.06.002. Epub 2021 Aug 30.
[Article in German]

Abstract

Introduction: During the SARS-CoV-2 pandemic, policymakers have to make far-reaching decisions that should be supported by scientific evidence. This presents a major challenge, given the limited availability of evidence, especially in the early phases of the pandemic. Decision-makers thus turned to scientific experts to help to convey and contextualize the evidence for public health policymaking. The way in which these experts were consulted varied widely. Some decision-makers called on expert committees in which they convened multiple experts from different disciplines. However, the composition and role of these committees have raised questions of transparency and representation. This study examines whether and how expert committees in Germany were convened at the federal and national level to advise governments and ministries during the SARS-CoV-2 pandemic. We investigated the disciplinary composition, gender representation and the transparency related to the convening of these bodies, work processes and the accessibility of results.

Methods: We performed a multi-stage document analysis. Between May and July 2020, we submitted freedom-of-information requests to the governmental institutions at both a federal and a national level. In addition to analysing the responses to these requests, we conducted a thorough search and analysis of the i) pandemic preparedness plans, (ii) official press releases and (iii) minor interpellations ("Kleine Anfragen") at the federal and state level. We included documents on expert committees in the SARS-CoV-2 context for the period from January to the beginning of December 2020 and carried out a qualitative content analysis.

Results: We identified a total of 21 expert committees that were established in ten federal states and four federal ministries. In eleven committees, the members were known by name, with women making up 26 % of the members. Biomedical disciplines such as virology, hygiene, medicine, and biology were the most commonly represented. Other disciplines including economics, law and sociology, and non-scientific experts were represented in seven federal states. The members of ten committees were not known by name. These committees covered different thematic areas (school and day-care, civil participation, medicine and care, economic topics), and their members were more commonly practitioners or came from affected populations.

Discussion: The SARS-CoV-2 pandemic has led to an increased consultation of experts in public health policymaking. However, expert committees in Germany are not sufficiently representative and interdisciplinary to take different perspectives into account and ultimately advise politicians in complex pandemic situations. Furthermore, the work of these committees is not sufficiently transparent because access to information is limited.

Conclusion: Due to this lack of transparency, it is unclear whether and how the expert committees exerted an influence on politics. Transparency of political decision-making processes and the consideration of pluralistic perspectives are considered essential for the legitimation and quality of political decisions in a pandemic and should therefore be strengthened in pandemic management in Germany.

Hintergrund: In der SARS-CoV-2-Pandemie muss die Politik weitreichende Entscheidungen treffen, die von wissenschaftlichen Erkenntnissen gestützt sein sollten. Angesichts der zumeist limitierten Evidenz in Krisensituationen stellt dies eine große Herausforderung dar, insbesondere in frühen Phasen der Pandemie. Entscheidungsträger*innen haben daher wissenschaftliche Expert*innen einbezogen, welche die Evidenzlage vermitteln und kontextualisieren sollten. Die Formen dieser Konsultationen variierten stark. Zum Teil wurden sogenannte Expert*innenräte mit Vertreter*innen verschiedenster Disziplinen einberufen. Die Zusammensetzung dieser Expert*innenräte hat jedoch Fragen der Repräsentation und Transparenz aufgeworfen.

Unser Forschungsvorhaben untersucht, ob und wie Expert*innenräte in Deutschland auf Bundes- und Landesebene einberufen wurden, um die Regierungen und Ministerien in der SARS-CoV-2-Pandemie zu beraten. Es wurden die disziplinäre Zusammensetzung, die Geschlechterverteilung und die Transparenz der Arbeitsabläufe analysiert.

Methoden: Wir führten eine mehrstufige Dokumentenanalyse durch. Zwischen Mai und Juli 2020 wurden Anfragen an die Regierungseinrichtungen der Länder und die Bundesministerien nach dem Informationsfreiheitsgesetz gestellt. Ergänzend zur Analyse der Antwortschreiben wurde eine Sichtung und Analyse der i) Pandemiepläne, ii) der offiziellen Pressemitteilungen und iii) der kleinen Anfragen auf Bundes- und auf Landesebene zu Expert*innenräten im SARS-CoV-2-Kontext für den Zeitraum von Januar bis Anfang Dezember 2020 durchgeführt. Die Auswertung erfolgte mittels qualitativer Inhaltsanalyse.

Ergebnisse: Zehn Bundesländer und vier Bundesministerien etablierten insgesamt 21 Expert*innenräte. Für elf Gremien waren Namen und disziplinärer Hintergrund der Mitglieder bekannt. In diesen Gremien betrug der Frauenanteil 26%. Am häufigsten waren biomedizinische Fachbereiche wie Virologie, Krankenhaushygiene, Medizin, und Biologie vertreten. Weitere Disziplinen (Wirtschafts-, Rechts- und Sozialwissenschaften) und nichtwissenschaftliche Expert*innen waren in sieben Bundesländern vertreten. Die zehn Räte ohne namentliche Nennung der Mitglieder waren verschiedenen Themenbereichen (Schule und Kita, Bürgerbeteiligung, Medizin und Pflege, Wirtschaft) zuzuordnen, ihre Mitglieder waren häufig Akteur*innen aus der Praxis und Betroffene.

Diskussion: Die SARS-CoV-2-Pandemie hat zu einer verstärkten Konsultation von Expert*innen durch die Politik geführt. Die entsprechenden Gremien in Deutschland sind jedoch nicht ausreichend repräsentativ, trans- und interdisziplinär zusammengesetzt, um die Politik in komplexen Pandemielagen zu beraten und unterschiedliche Perspektiven zu berücksichtigen. Die Arbeitsweise der Gremien ist unter anderem durch einen erschwerten Zugang zu Informationen nicht ausreichend transparent.

Schlussfolgerung: Aufgrund fehlender Transparenz ist unklar, ob und wie die identifizierten Expert*innenräte Einfluss auf die Politik genommen haben. Transparenz politischer Entscheidungsprozesse und die Berücksichtigung pluralistischer Perspektiven gelten jedoch als wesentlich für die Legitimation und Güte politischer Entscheidungen in einer Pandemie und sollten in Deutschland im Pandemiemanagement gestärkt werden.

Keywords: Expert; Experte; Gender; Knowledge translation; Policy advice; Politikberatung; Public Health; Public health; SARS-CoV-2; Wissenstranslation.

MeSH terms

  • COVID-19*
  • Female
  • Germany
  • Humans
  • Pandemics / prevention & control
  • Public Health
  • SARS-CoV-2*